Comisia Fiscală Centrală- „un legiuitor mai aparte”

Competenţa Comisiei Fiscale Centrale atribuită prin dispoziţiile art. 6 alin 1 din Legea 571/2003 şi art. 5 alin 2 din OG 92/2003, de a emite decizii privind aplicarea unitară a legii, a născut diverse controverse atât la nivel practic cât şi la nivel doctrinar.

În pofida poziţiei exprimate în doctrina de specialitate, în sensul că practica administrativă(inclusiv cea fiscală) nu ar fi recunoscută ca izvor de drept[1], în anumite situaţii concrete, vom vedea că, în realitate, obligaţia de a aplica unitar prevederile legislaţiei fiscale instituită în sarcina Comisiei Fiscale Centrală, deşi menită să încheie anumite divergenţe survenite în procesul de aplicare unitară a legii, în fapt ajunge să creeze, prin deciziile interpretative, norme de drept. Bineînţeles că acordarea dreptului organului fiscal de a „legifera”, nu putea să intervină fără o încălcare flagrantă a normelor de tehnică legislativă şi a limitelor stabilite prin intermediul dispoziţiilor art. 13 din Codul Fiscal.

Amintim că asupra acestei chestiuni s-a pronunţat anterior şi Curtea Constituţională[2], într-o decizie relativ  recentă, reţinându-se că dispozițiile art.5 alin.(1) și (3) și art.6 alin. (1) din Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal şi care reglementează posibilitatea Guvernului de a emite pe calea actelor normative inferioare legii de norme interpretative cu caracter oficial nu contravin dispozițiilor art.1 alin.(3)—(5), art.61 alin.(1), art.108 alin.(2) din Constituție. „Nu se poate conchide neconstituționalitatea dispozițiilor criticate din faptul că actele normative ierarhic inferioare adaugă, modifică sau contravin prevederilor Codului fiscal. În cazul în care normele metodologice de aplicare a Codului fiscal (aprobate prin hotărâre a Guvernului) încalcă legea sau adaugă la dispozițiile legii, acestea pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ, care, verificând conținutul hotărârii Guvernului, poate să statueze, cu ocazia efectuării controlului specific, asupra conformității dispozițiilor acestora cu actul normativ cu forță juridică superioară”.

Cu alte cuvinte, s-a apreciat că, particularii sunt protejaţi prin prisma exercitării dreptului de acces la justiţie, în acele situaţii în care deciziile interpretative adaugă la lege, sau contravin voinţei legiuitorului.

Or, la momentul la care CCR-ul s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 6 alin 1 din Codul Fiscal, s-a avut în vedere doar ipoteza în care interpretarea legii/soluţiile de aplicare unitară adoptate de către Comisia Fiscală Centrală erau concretizate într-o decizie care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi doar după aprobarea prin ordin al ministrului finanţelor publice.

De fapt, aceasta este condiţia pe care o impune legiuitorul atunci când înţelege să atribuie o astfel de competenţă legiferativă în sarcina Ministerului Finanţelor Publice.

Ce se întâmplă însă în situaţia în care o anumită soluţie de interpretare a unor dispoziţii legale, este adoptată de către Comisia Fiscală Centrală, printr-o decizie secretă, care nu se publică în M. OF al României, dar care este obligatorie pentru toate administraţiile fiscale?

O astfel de situaţie am întâlnit-o cu privire la Decizia 7/2011 a Comisiei Fiscală Centrală, emisă în baza prevederilor art. 5 alin 9 lit a din Regulamentul de organizare şi funcţionare  a Comisiei Fiscale Centrale adoptat prin Ordinul M.F.P nr. 1765/2011.

În speţă, decizia interpretativă viza adoptarea unei soluţii de interpretare şi aplicare unitară a prevederilor art. 91 alin. 1 şi 2 din Codul de procedură fiscală anterior.

Curios este că temeiul emiterii deciziei, nu îl constituia dispoziţiile art. 5 alin 3 din Regulament, prin care se recunoaşte în favoarea Comisiei, posibilitatea emiterii unor decizii de adoptare a unor soluţii unitare de aplicare a prevederilor legale, decizii care se publică în M.OF., ci dispoziţiile art. 5 alin 9 lit. a , respectiv care permit adoptarea unor decizii pentru soluţionarea unei probleme punctuale, aflate în competenţa mai multor direcţii de specialitate cu scopul de a pune capăt unor „divergenţe interne administrative”.

O astfel de decizie interpretativă nu se aprobă prin ordin al ministrului finanţelor publice şi nici nu se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, fiind însă obligatorii pentru structurile din subordinea Ministerului Finanţelor Publice.

Cu alte cuvinte, într-o astfel de situaţie particularului îi este suprimat dreptul de acces la justiţie.

Chiar dacă s-ar putea susţine că o astfel de decizie nu este opozabilă contribuabilului, astfel încât nici organul fiscal nu ar putea să opună acestuia o interpretarea pe care o dă asupra textului legal, în realitate, aceasta produce efecte juridice faţă de contribuabil în măsura în care organul fiscal adoptă o soluţie în cazuri concrete, soluţie care se sprijină pe decizia dată de către Comisia Fiscală Centrală.

Se mai poate susţine aşadar că posibilitatea Comisiei Fiscale Centrale de a emite decizii interpretative este una constituţională în măsura în care dreptul de acces la justiţie al particularilor nu este unul efectiv, iar soluţia interpretativă, eludează în mod flagrant dispoziţiile de tehnică legislativă[3] care permit interpretarea legală doar în anumite condiţii expres prevăzute de legiuitor,  după cum urmează : să fie realizată exclusiv: fie printr-un act normativ interpretativ de acelaşi nivel cu actul vizat, fie prin dispoziţii interpretative cuprinse într-un nou act normativ, fie prin modificarea dispoziţiei al cărui sens trebuie clarificat?

La fel ca şi autorul excepției de neconstituționalitate iniţiale, apreciem şi noi, că în fapt, posibilitatea conferită Ministerului Finanţelor Publice de a emite pe calea actelor normative inferioare legii de norme interpretative cu caracter oficial și cu putere obligatorie erga omnes contravine flagrant prevederilor constituționale ale art.1 alin.(3)—(5), art.16 alin.(2), art.56, art. 61 alin.(1), art.108 alin.(2), din Constituţia României.

Mai grav este, că în pofida acestor discuţii,  competenţa Comisiei Fiscale Centrale de a adopta decizii interpretative, este menţinută actualmente în condiţii identice, şi în Noul Cod de Procedură Fiscală adoptat prin Legea 207/2015 în cadrul prevederilor art. 5.

_______________________________________________

[1] C.Costaş ş.a, Codul de Procedură Fiscală – Comentariu pe articole, Ed. Solomon, 2016, pg. 15;

[2] Decizia CCR nr. 424/2013;

[3] Art. 69 din Legea 24/2000.